중앙데일리

How to pull up the provinces

May 15,2003


President Roh Moo-hyun’s “participatory government” has named decentralization and equal regional development as one of its 12 national administrative tasks. Finally, the concept has made it past the stage of a campaign promise and become a national project.

In its hectic economic growth, Korea has become a one-city society centered on Seoul, a city similar to Hong Kong or Singapore. But Koreans have had to pay a high social cost for such an imbalanced system. The transportation, environment, housing conditions and prices of commodities in Seoul have reached dangerous levels. It is almost too late to talk about pleasant living conditions when we discuss the quality of life in Seoul. It is very important to promote regional development for the future of Korea.

But the policy discussion is not that simple. The policies that the government has been promoting are not all justified by the provincial development rationale. Regional development is more than just throwing money at places that have been at an economic disadvantage until now.

The government has been trying to set up regional development policies that use budget reallocations, deregulation and the elimination of interference from the central government. For example, the home affairs minister, Kim Doo-gwan, has canceled the central government’s inspection of local governments, and the education ministry is considering giving provincial colleges priority in government support. The Ministry of Science and Technology has also announced that it would put priority on professors at provincial universities in its allocation of research funds.

Such short-term prescriptions are often not based on a comprehensive analysis of the present conditions or the future direction of development. Using easy methods and policies could even make matters worse in the long run. Local governments might complain that being subjected to an evaluation by the central government is interference, but without monitoring, the local governments can hardly be expected to push the policies that the central government has assigned to them. Issues such as the environment ― look at the indiscriminate construction of apartments in Gyeonggi province ― and the designated quota for women in government posts would probably be ignored if they were left to the discretion of local governments.

We must also consider the pleas of private provincial colleges for financial support from the government in a different light. Doling out funds to colleges without students and with inferior facilities would only be propping up uncompetitive schools and would lower, not raise, provincial standards.

Regional development depends on solving problems at a level deeper than simple budget support. First, one must consider the efficiency of the local autonomous government’s budget management before discussing the size of the budget. Living outside Seoul, one becomes sorrowfully aware of all the useless construction projects and unnecessary farm equipment that is being deployed in the name of “agricultural support.”

In order to make provincial spending more efficient and keep construction firms from crowding up to the money trough at local governments, we must first install checks and balances. Giving additional financial assistance without more controls would be like pouring water into a leaky jug, as was the case with the farm household debt relief program.

One way to ensure more efficiency in local government budget management would be to encourage Seoul-based civic groups to expand or transfer their activities to other regions. Another measure would be to give more selective support based on ability rather than equality. Research grants to able provincial academics is an example.

The central government must not throw money away on projects that the market can handle better. For instance, the government should not repeat its folly of supporting small private universities and colleges outside Seoul that were more interested in making profits than in educating students. And finally, regional development must be approached systematically; results could take years to be seen. Long-term projects such as the transfer of the capital city in a bid to disperse the functions of Seoul are more desirable than short-term support that does little to change the existing state of affairs.

Administrators often fall into the trap of underestimating the complexity of the social problems they face. Society is an intricate web of diverse people and organizations and it has an organic personality, almost as complex as that of a life form, deriving from its historical and developmental growth. Promoting regional development will need more than a mindless reallocation of budget money.

The writer is a professor of public administration at Korea University.


by Yeom Jae-ho

지방우대 정책은 신중히

노무현 대통령의 참여정부는 '지방분권과 국가 균형발전'을 12대 국정 과제의 하나로 채택했다. 지방분권과 균형발전을 선거전략이 아니라 미래 지향적인 국가전략으로 삼는다면 이는 매우 바람직한 일이다.

한국 사회가 압축성장 과정에서 홍콩이나 싱가포르처럼 서울 중심의 도시국가로 전락했기 때문에 부담해야 하는 사회적 비용은 엄청나다. 이제 서울의 교통.환경.주택.물가 등의 문제는 심각한 상태를 넘어섰다.

더 이상 서울에서 삶의 질을 논의하고 쾌적한 주거환경을 논하기 어려운 시점에 이른 것이다. 그런 점에서 지방 육성은 미래 한국을 위해 무엇보다 중요한 과제다.

***정치논리가 앞서는 단기 처방

하지만 정책을 운영하는 각론으로 들어가면 문제가 그리 간단하지 않다. 즉 지방을 육성해야 한다는 당위론이 모든 정책수단을 정당화해주지는 못한다.

단순히 그동안 소외됐던 곳에 돈을 나눠주는 것만으로 지방이 육성되는 것은 아니기 때문이다. 최근 정책담당자들은 지방에 대한 예산의 우선 배정, 각종 규제의 완화, 중앙정부의 간섭 배제 등으로 지방 육성 정책을 추진하려고 한다.

예를 들어 김두관 행자부장관은 예정됐던 지방자치단체에 대한 중앙정부의 합동평가를 취소했고, 교육부에서도 대학지원의 우선 순위를 지방대학으로 고려하고 있고, 과학기술부의 연구비도 지방대학 교수들에게 우선적으로 지원될 것이라고 한다.

그러나 문제는 이러한 단기적 처방이 현재의 여건과 미래의 발전 방향을 종합적으로 분석해 접근한 것인가 하는 것이다. 만약 대통령의 의지나 국정과제이니까 하고 손쉬운 정책수단을 활용한다면 문제는 더욱 심화할 수 있다.

예를 들어 중앙정부의 지방자치단체에 대한 평가가 간섭이라고 반발하지만 중앙정부가 지향하는 정책 방향을 체계적으로 모니터링하지 않으면 지방정부가 이를 추진할 것을 기대하기는 어렵다.

현재 등록률이 30%가 안되는 지방사립대학들이 지방대학 육성 차원에서 정부의 재정지원을 애타게 기다리고 있는 것도 한번 생각해볼 일이다.

학생들도 없고, 기존의 연구시설도 미약한 곳에다 나눠주기 식으로 예산을 배분한다는 것은 경쟁력이 없는 조직을 소생시키고 사회를 하향 평준화시키는 정치적 논리에 불과하기 때문이다.

먼저 지방육성 정책을 위해 풀어야 하는 기본적인 숙제는 단순한 예산지원보다는 더 근본적이고 제도적인 문제해결의 차원이다. 첫째, 지방자치단체의 예산 규모보다는 예산운영의 효율성을 짚고 넘어가야 한다.

지방에서 살다보면 단순히 건설을 위한 건설이 얼마나 많이 이뤄지고 있는지, 농민지원이라고 해서 농기구는 얼마나 무분별하게 지원되고 있는지 안타까울 때가 많다.

건설업 등 이권 관련 인사들이 지방의회에 참여함으로써 나타나는 예산집행의 비효율을 극복하기 위한 견제와 균형의 방안을 우선적으로 강구해야 한다. 그렇지 않으면 농가부채의 경우와 마찬가지로 밑빠진 독에 물붓기와 같은 현상이 나타날 것이다.

한 가지 방법으로 서울 중심으로 돼 있는 시민단체가 지방에서도 활성화되도록 해야 한다. 둘째, 연구개발과 같이 국가경쟁력 차원에서 선택과 집중이 요구되는 분야는 평등의 원칙이 아니라 능력의 원칙에서 정책이 집행돼야 한다.

***평등보다 능력원칙 적용했으면

셋째, 경쟁력 없는 기업과 마찬가지로 시장원리에 의해 조정이 가능한 분야에 대해서는 지원을 자제해야 한다. 예를 들어 지방의 작은 사립대학들이 등록금에만 의존해 돈벌이 하듯 운영해 오던 문제를 이제 정부가 나서서 지원하는 어리석음을 범해서는 안된다.

끝으로 지방 육성은 결코 단기적인 과제가 아니라 장기적인 관점에서 체계적으로 접근해야 한다. 행정수도 이전 같이 서울의 기능을 분산하는 장기적인 과제가 현 상태를 유지하면서 단기적인 지원을 하는 것보다 바람직하다.

정책을 운영하는 사람들이 빠지기 쉬운 함정은 사회문제가 간단하다고 보는 것이다. 지방 육성도 단순히 예산의 우선 배정이라는 수혈만으로 해결할 수 있는 문제가 아니라는 점을 명심해야 한다.


염재호 고려대 교수 행정학



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