중앙데일리

The meaning of plebiscites, referendums

June 20,2004


European nations often hold popular votes to make major decisions. The most recent ones involved the European Union and the euro currency. Switzerland has held over 70 referendums over the last three decades.

The French philosopher Jean-Jacques Rousseau, discussing representative democracy, said voters are “free only during the election of members of parliament. As soon as they are elected, slavery overtakes them.” In response to Rousseau’s warning, many nations have adopted elements of direct democracy such as the referendum and recall system. But national referendums have been exploited as a tool to reinforce the authority of or extend the term of a ruler. Napoleon became a consul and then an emperor through popular votes.

Constitutionalists classify popular votes into referendums and plebiscites. According to the “Introduction to the Constitution” by Gwon Yeong-seong, a referendum is a constitutionally designated popular vote regarding a constitutional revision or a major national policy. A plebiscite is a kind of a vote of confidence, often asking for the voters’ confidence in a ruler or a president. Plebiscites have been camouflages for dictatorships.

In the Republic of Korea’s history, there have been six popular votes. With the exception of the 1987 vote that approved the current constitution, the others were held under martial law. The 1969 constitutional revision that allowed the president three consecutive terms and the Yushin constitution of 1972 were used to help President Park Chung Hee extend his presidency. The Yushin constitution and the 1975 vote of confidence for Mr. Park were typical plebiscites.

Former French president Charles de Gaulle, who reinforced presidential authority through a popular vote, voluntarily resigned in 1969 when the voters turned down regionalization and Senate reform. The vote was a referendum about policies, but he accepted the result as that of a plebiscite.

The Constitutional Court ruled that the vote of confidence proposed by President Roh Moo-hyun was unconstitutional. The court might have considered the vote as a plebiscite, not a national referendum. Recently, many Koreans feel that a national referendum is needed to decide whether to relocate the capital. This time, the president is reluctant. Maybe he regards such a referendum as a plebiscite.

The writer is an editorial writer of the JoongAng Ilbo.


by Lee Se-jung

국민투표

유럽에선 국민투표가 자주 이뤄진다. 요즘엔 유럽연합(EU)과 유로화에 관한 국민투표가 많다. 스위스 같은 나라는 지난 30여년 동안 국민투표를 70회 이상 했다. 지난 2월엔 위험한 성범죄자를 평생 사회에서 격리하자는 법안을 국민투표에서 56%의 찬성으로 채택했다. 2002년엔 임신 12주 이내의 중절수술을 합법화하는 낙태법 개정안과 유엔 가입을 국민투표로 결정했다.

철학자 루소는 대의민주주의에 대해 "선거 기간에만 자유롭고 선거가 끝나면 노예로 전락하고 만다"고 지적했다. 많은 국가가 국민투표.주민소환 등 직접민주주의 요소를 도입한 것도 이 같은 루소의 경고를 반영한 것이라고 할 수 있다. 하지만 국민투표가 통치자의 권한 강화나 임기 연장 수단으로 악용된 사례도 많다. 나폴레옹이 총통과 황제에 등극한 것도 국민투표에 의해서다.

헌법학자들은 국민투표를 레퍼렌덤(referendum)과 프레비시트(plebiscite)로 구분한다. 레퍼렌덤은 헌법상에 제도화돼 있는 것으로 헌법 개정이나 국가의 중요 정책을 대상으로 하는 국민투표다. 반면 프레비시트는 헌법에 규정돼 있지 않은 국민투표로 집권자에 대한 신임 여부 등을 직접 묻는 일종의 신임투표다. 프레비시트는 독재를 은폐하기 위한 위장 수단에 불과한 경우가 많다. 이런 독재를 '국민투표제적 독재'라고 한다('헌법학 개론'.권영성 저).

우리나라에선 여섯 차례 국민투표가 실시됐다. 현행 헌법을 정한 1987년 투표 외엔 계엄령 하에서 치러진 것이나 다름없다. 3선 개헌(69년), 유신 개헌(72년) 등 집권자의 임기 연장용이 대부분이었다. 유신 헌법과 박정희 당시 대통령의 신임을 물었던 75년 국민투표는 프레비시트의 전형이다.

국민투표를 통해 대통령 권한을 강화했던 프랑스의 드골 전 대통령은 69년 지방제도와 상원 개혁에 대한 국민투표가 부결되자 스스로 물러났다. 정책에 관한 레퍼렌덤인데도 신임을 묻는 프레비시트로 받아들인 셈이다. 지난해 노무현 대통령이 재신임을 묻겠다며 제안한 국민투표를 헌법재판소가 위헌이라고 판정했다. 레퍼렌덤이 아닌, 프레비시트라고 본 것 같다. 요즘 수도 이전 여부를 국민투표로 결정해야 한다는 여론이 적지 않다. 이번엔 대통령이 소극적이다. 프레비시트라고 여기기 때문일까.


이세정 논설위원



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