Park’s economic score card

President Park Geun-hye has already used up two-thirds of her five-year term. There are many factors considered to evaluate a president’s performance, but the economic front is one that people feel closest to their hearts. Park’s government receives poor marks in economics. In no other government has the economy been restricted to growth of under an average of 3 percent a year. So is it fair to say her government fared poorest in economic performance?

It’s not easy to make an immediate evaluation of a government’s economic performance. One criterion is the misery index, an indicator calculated by adding the seasonally adjusted unemployment rate to the annual inflation rate. Since it reflects a direct impact on everyday lives, a high misery index would translate to a bad evaluation of the way the government has run the economy. Some organizations exclude year-on-year changes in GDP in gauging the misery index. People feel less miserable at a time when their incomes grow despite a spike in unemployment and inflation. Other factors such health, income distribution, leisure and environment can determine living standards, but it is not easy to gauge and compare them in indices.

Yet economic indicators like the misery index alone cannot form an objective judgment of the economic performance of a government. For one thing, public policy results usually come out after a president’s five-year term ends. After the economy was swept up in the Asian currency crisis in late 1997, which led to an international bailout, the Korean economy underwent a stringent restructuring and austerity program. The economy contracted 5.5 percent while unemployment hit 7 percent in 1998, but the performance cannot be entirely blamed on a government under a president who took office in February 1998. A doctor in the operation room of a critical patient cannot be found accountable for his state without knowing how he ended up there.

Second, each government holds power in a different international context. The economy under President Roh Moo-hyun grew at an average 4.5 percent between 2003 and 2007 — a relatively high figure — because the global economy enjoyed a boom from technology advances and innovations as well as the staggering growth of China. Growth slowed to 3.2 percent under the government of President Lee Myung-bak in the wake of the 2007-08 financial meltdown. Korea’s economic performance hinges on global economic performance as it is driven mostly by exports.

Third, there are variants in the economic structure and policy environment. In the early development stage, the labor force grows fast, investment returns are high and productivity advances quickly through the emulation of technologies by advanced countries. When the economy reaches a mature stage, however, demographics and investment return growth slows, and it is not easy to stay ahead in technology. Economic growth inevitably loses steam. In authoritarian governments, economic policies can easily be pushed forward regardless of other costs. But public policies are now scrutinized by a democratic legislature. It is therefore not entirely fair to blame a poor economy on the president or government.

Still, we can make judgments through comparison of past governments. In the misery scale that includes GDP growth, the economy under current and former conservative governments has been most hard. But in the international context, they would get a different evaluation. When comparing Korea’s misery index against an average of 39 developed countries, the government under Roh scored poorer than that of Lee.

Harvard University economist Greg Mankiw advises making a judgment of a president’s economic performance based on what kind of important polices were implemented during his or her tenure, instead of the outcome. A president’s economic performance should be rated positively if he or she carried out landmark policies like the real-name financial transaction system and bilateral free trade agreements with China and the United States. Yet, an evaluation of what public policies end up being helpful to the country in the longer run is not that easy.

A president’s economic appraisal will therefore take into account both the endeavors and results. He or she should be judged based on how hard they tried to make the economy better and how people’s lives changed for the better as a result.

It is still too early to judge President Park on her achievements with the economy. She also has enough time to make amends. But so far, she has stopped short of demonstrating any will or leadership to ease the pains of the people or address challenges in corporate and labor reforms, our aging society, and a lag in innovations. She could be tempted to resort to populist policies during the latter part of her term. Confronting tough challenges ahead, the president must concentrate on the fundamentals if she really wants to leave meaningful footprints on the economic front.

박근혜 대통령의 임기도 벌써 3분의 2가 지나고 있다. 대통령의 국정 평가에는 여러 기준이 있겠지만 국민들이 피부로 느끼는 경제성과가 매우 중요하다. 현 정부의 경제업적이 좋지 않다는 평가가 자주 나온다. 사실 경제성장률이 평균 3%에 미치지 못하는 것은 지난 어떤 정부에서도 없던 일이다. 그렇다면 과연 박근혜정부의 경제 성적은 역대정부 중에 최악이라고 할 수 있을까?

한 정부의 경제성과를 객관적으로 평가하는 것은 쉽지 않다. 널리 사용되는 ‘고통지수(misery index)’는 실업률과 물가상승률을 합한 것이다. 이 수치가 높으면 국민들이 피부로 느끼는 경제적 고통이 크기 때문에 정부의 경제성적을 나쁘게 평가한다. 최근에는 원래의 정의에서 경제 성장률을 뺀 고통지수도 많이 사용한다. 소득이 빠르게 증가할수록 국민의 고통이 줄어들기 때문이다. 건강, 소득분배, 여가, 환경 등 ‘삶의 질’에는 다른 중요한 요소들도 많지만 이들은 수치로 표시하여 비교하기가 쉽지 않다.

그러나 고통지수와 같은 경제지표로 한 정부의 성과를 평가하는 것에는 많은 문제가 있다. 첫째, 정책의 결과가 대통령 재임 기간인 5년이 지나서 나올 수 있다. ‘문민정부’시기인 1997년 11월에 외환위기로 국제통화기금(IMF)의 구제금융을 받고 혹독한 긴축정책과 구조조정을 거치면서 1998년 경제성장률은 –5.5%, 실업률은 7%에 달하였으나 이것을 그 해 2월에 취임한 ‘국민의 정부’ 탓으로 돌릴 수 없다. 비유하자면 환자의 병이 얼마나 위중했는가를 따지지 않고 수술 결과를 모두 의사의 책임으로 돌릴 수는 없다는 것이다.

둘째, 각 정부가 처한 국제 환경에 차이가 있다. ‘참여정부’ 시절은 경제성장률이 평균 4.5%로 높지만 정보통신기술 혁명과 중국의 고도성장으로 당시 세계경제도 호황이었다. 반대로 ‘이명박정부’ 동안은 경제성장률이 3.2%로 낮지만 이때는 세계금융위기로 모든 국가들의 경제 성적이 좋지 않았다. 우리 경제가 수출에 많이 의존하기 때문에 세계경제 환경을 고려하여 정부의 경제 성적을 평가해야 한다.

셋째, 경제 구조와 정책 환경도 중요한 변수이다. 경제발전 초기에는 노동력이 빠르게 증가하고 투자수익률도 높고 선진 기술을 쉽게 모방하여 생산성 증가도 빠르다. 그러나 경제가 성숙단계로 접어들면 인구증가율과 투자수익률이 낮아지고 최첨단 기술을 따라잡기도 힘들다. 결국 성장률이 낮아질 수 밖에 없다. 높은 산을 오를 때 언덕이 가팔라지면서 속도가 점점 느려지는 것과 같다. 또한 5공화국 같은 권위주의 체제에서는 다른 가치들을 희생하면서 경제정책을 쉽게 수행할 수 있었지만 이제는 국회의 견제를 많이 받고 민간 영역의 비중이 매우 높아져서 모든 경제성적을 대통령과 정부의 책임이라고 하기 어렵다.

이런 문제점들에도 불구하고 1981년 이후 역대 정부들의 경제성적을 양적 지표로 평가해 볼 수 있다. 경제성장률까지 고려한 고통지수의 값으로 비교하면 국민의 정부, 이명박정부 시절이 가장 나쁘다. 그러나 어려운 환경에서 열심히 노력한 정부의 경제 성적을 나쁘게 평가하기는 어렵다. 세계경제환경을 고려해 국제통화기금이 분류한 39개 선진국그룹의 평균 고통지수를 구하여 한국의 각 정부의 고통지수와의 차이를 비교하면 참여정부의 성적이 이명박정부보다 훨씬 떨어진다. 물론 어떤 국가들과 비교하는가에 따라 결과가 다를 수 있다.

대통령의 경제 성적은 결과만으로 비교하기가 어렵기 때문에 하버드 대학의 그레고리 맨큐 교수는 대통령이 재임 시에 제대로 된 중요한 정책들을 얼마나 열심히 수행했는지를 기준으로 평가해야 한다고 주장한다. 금융실명제, 한중(韓中) 수교, 한미자유무역협정처럼 당장은 아니더라도 우리 경제에 장기적으로 상당한 영향을 주는 중요한 정책을 수행했다면 평가에 좋게 반영하여야 한다. 그러나 어떤 정책이 제대로 된 정책인지 평가하기가 쉽지만은 않다. 전문가들과 국민들의 평가가 많이 다를 수 있다.

결국 대통령의 경제 성적은 노력과 결과를 모두 합쳐서 평가해야 할 것이다. 재임기간동안 좋은 정책을 실행하기 위해 얼마나 최선의 노력을 했는지와 국민들이 피부로 느낄 수 있는 성과를 얼마나 내었는지를 합쳐서 퇴임 후에 평가해야 한다.

박근혜정부의 경제 성적은 아직 평가하기 이르다. 성과를 낼 수 있는 시간이 아직 남아 있다. 그러나 계속되는 불경기로 국민들의 고통은 크고 기업구조조정, 노동개혁, 인구고령화, 기술혁신 등 많은 난제들이 있지만 제대로 된 경제 리더십이 보이지 않는다. 혹시라도 조기에 레임덕이 시작되어 경제 정책은 표류하고 국회는 정쟁만 하다 인기영합의 포퓰리즘 정책들을 들고 나올까 걱정이다. 어려운 국내외 여건이지만 처음의 각오로 돌아가 들메끈을 고쳐 매야 할 것이다.

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