Disaster management needed

A joint government-private sector team will be formed to avert the potential drifting away of bodies of the victims from the sunken Sewol ferry by mobilizing helicopters and ships from the two sectors. The government has also started to provide one-on-one administrative services for the victims’ families by assigning one civil servant to each family. It is also considering establishing a medical center to provide psychiatric care to the families of the victims.

It would have been much better if the government had responded to the tragedy with such coordination from the outset. Prime Minister Chung Hong-won tendered his resignation to President Park Geun-hye to take responsibility for the muddled reaction, as seen in the endless flip-flops in the numbers of survivors, dead or missing released to the public. The Coast Guard also lost precious minutes needed for the rescuing of passengers still trapped inside the tilted ship.

We didn’t see smooth cooperation between the public and private sectors, either. Many volunteers were turned away due to confusion in the makeshift camp inside of Jindo Gymnasium. A brawl between civilian divers and the Coast Guard also hampered rescue operations.

The role of the Blue House and the military was harshly criticized. A spokesman from the presidential office said that the National Security Office was not responsible for handling disasters, before being overwhelmed by public outrage. Military facilities in the waters off Jindo could not react to the emergency from the start due to a lack of communication with the Coast Guard.

No matter what kind of disaster arises, the government needs to approach it in a coordinated manner with the full participation of the private sector. Governance is about public administration integrating the public and civilian sectors, not merely handing down directions from the top.

There is a growing consensus that the government failed to deal with the unprecedented disaster. Now the question is whether to establish a separate ministry aimed at dealing with massive disasters or extend the functions of the National Security Council. We believe it would be better to set up a new “control tower” to take charge of disasters and public safety - separate from national security in military terms - under the office of the president or prime minister. We have to establish a reliable, effective and coordinated system combining the government, civilian and military sectors to prepare for other disasters in the future.

JoongAng Ilbo, April 29, Page 26

세월호 사고대책본부는 사고 13일 째인 28일 희생자 시신이 떠내려가는 것을 막기 위해 민·관·군이 참여하는 특별대책반을 구성하겠다고 밝혔다. 헬기·함정·어선·행정선 등을 모두 동원해 시신 수색망을 구축하겠다는 것이다. 지방자치단체는 한 희생자 가족에 한 명의 공무원을 배치하는 '1대 1' 서비스를 시작했다. 민간 전문가가 참여하는 '트라우마' 심리치료센터의 설립도 검토되고 있다. 시간이 지나면서 민·관·군의 대응체계가 자리를 잡아가는 형국이다.
만시지탄(晩時之歎)이다. 사고 초기부터 민·관·군의 아귀가 딱 맞게 돌아갔더라면 참사의 피해를 상당부분 줄일 수 있었을 것이다. 정홍원 국무총리가 물러나게 된 가장 큰 이유는 사고 초기에 정부가 우왕좌왕했기 때문이다. 사고 당일인 16일 경기도교육청은 '학생 전원구조'라는 허무맥랑한 메시지를 발송했다. 중앙재난안전대책본부가 '368명 구조'라고 발표했다가 뒤집었다. 해경은 구조현장에 대응하지 못하며 이른바 '골든 타임'을 허비했다. 민·관 협조도 원할하지 못했다. 자원봉사자들이 많이 찾아갔지만 역할 분담이 제대로 돼 있지 않아 발길을 돌렸다. 민간잠수사들이 해경과 마찰을 빚어 한때 철수하거나, 민간 구조장비의 투입을 놓고 매끄럽지 못한 상황이 연출됐다.
청와대와 군의 역할을 두고도 볼썽 사나운 일이 벌어졌다. 김장수 청와대 국가안보실장이 민경욱 대변인을 통해 "국가안보실은 재난분야 컨트롤 타워가 아니다"라고 발표했다가 두 사람 모두 여론의 질타를 당하고 있다. 사고가 난 맹골수도 부근에는 적지 않은 해군 시설이 있지만 군은 사고 초기에 긴밀하게 대응하지 못했다. "해경 연락을 즉각적으로 받지 못했다" "작전 수행 중이었다"고 밝혔지만 가장 좋은 장비·인력을 갖춘 군이 큰 역할을 하지 못한 것은 안타까운 대목이다.
국가위기 대응체계에는 세 가지 유형이 있다. 첫째 유형은 주무부서 연합 대응방식이다. 세월호 참사의 경우라면 해경·해수부·안행부가 긴밀하게 협력해 대처하는 방식이다. 둘째 유형은 주무 부처들 뿐만 아니라 군·경찰·소방청·국정원·복지부·교육부 등 범정부부처가 대응체계를 구축하는 방식이다. 셋째 유형은 정부를 너머 민간을 적극적으로 참여시키는 체계다. 이번에 정부가 보여준 초기 대응체계는 첫째 유형에서 한 치도 벗어나지 못했다.
재난 유형 역시 크게 세 가지로 나뉜다. 태풍·폭설 등으로 인한 자연적 재난, 안전불감증· 부패 등으로 인한 인적 재난, 국가인프라 붕괴와 역병 창궐 같은 사회적 재난이 그것이다. 현대의 재난은 점점 복합한 양상을 보이고 있다. 지난 경주 리조트 붕괴사고는 자연적 재난과 인적 재난이 결합된 형태였다. 세월호 참사는 선장·선원의 판단 착오 같은 인적 요소와 함께, 국가재난대응인프라 부실 같은 사회적 요소가 얽힌 참사다. 복합 재난 시대에는 민·관·군이 긴밀한 협조체계를 구축해야 제대로 대응할 수 있다. 현대 행정론에서 '거버넌스'(governance)라는 말을 종종 쓴다. 정부 일방의 지배·지시가 아니라, 반관반민(半官半民)·비영리·자원봉사 등이 합쳐져 벌어지는 공공활동을 이른다. 국가위기관리야말로 '민·관·군 거버넌스' 가 필요한 부문이다.
세월호 참사를 대응하는 과정에서 법정기구인 중앙재난안전대책본부가 통제권을 장악하지 못하면서 지금 체계를 과감히 버려야 한다는 공감대가 형성돼 있다. 다만 구체적인 대안을 두고 의견이 분분하다. 가장 큰 이슈는 재난·안전과 안보를 통합할지 여부다. 둘을 합쳐 이른바 '국가위기관리부' 같은 독립부서를 만들거나, 국가안전보장회의(NSC)의 역할을 확장하는 방안이 나오고 있다. 이에 대해 통합하면 오히려 재난·안전 분야가 위축될 가능성이 크다는 우려가 만만치 않다. 안보와 별도로 재난·안전 컨트롤 타워를 만들어야 구조전문성과 초등대응 능력이 더 커진다는 것이다. 이 경우 대통령 직속 '국가재난관리위원회'이나 총리실 직속 '국가재난처'를 두는 방안이 제시되는 상황이다.
재난총괄기구의 구체적인 골격은 여론과 전문가 의견을 더 들어 결정할 일이다. 어떤 경우든 민·관·군 거버넌스 체계를 구축해 복잡하고 다양한 '미래 재난'에 제대로 대응하면 된다. 우리는 세계 10대 국방대국이다. 민간봉사체계도 선진국을 닮아가고 있다. 이런 능력과 자발성을 상시 재난대응체계 안으로 끌어들일 수만 있다면 재난대응의 새로운 패러다임이 탄생할 것이다.